2013年全國“兩會”過后，新一屆政府大幅簡政放權(quán)，取消和下放第一批71項行政審批事項，新能源位列其中。此后，國內(nèi)分布式光伏大幕逐漸開啟。根據(jù)《國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》第四條：國務(wù)院能源主管部門負責(zé)全國分布式光伏發(fā)電規(guī)劃指導(dǎo)和監(jiān)督管理。地方能源主管部門在國務(wù)院能源主管部門領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本地區(qū)分布式光伏制定發(fā)電規(guī)劃、建設(shè)的監(jiān)督管理。
那么，地方政府應(yīng)如何管理分布式光伏這個“新興事物”？一年多來，分布式光伏發(fā)展與各地分布式能源管理探索同步推進，可謂“八仙過海，各顯神通”。
2013年下半年，各地能源主管部門根據(jù)《國家能源局關(guān)于印發(fā)分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》，陸續(xù)出臺了各地的《分布式光伏發(fā)電管理暫行辦法》和《太陽能光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)劃》。
如何合理分配規(guī)模，管理備案？
“應(yīng)該說，國家能源局對于分布式光伏規(guī)模的分配，是基于對各地資源情況的綜合考量。具體到地方，我們的感受是，各地的管理水平參差不齊，有些地方摸索創(chuàng)新管理模式接地氣，有些地方卻簡單粗暴。”一家光伏投資央企的負責(zé)人告訴記者。
江蘇或許是個比較“極端”的案例。據(jù)了解，去年下半年，由于該省能源主管部門人事震蕩，這個分布式光伏應(yīng)用大省，最終采取了最保險的規(guī)模分配方式——每個縣市均分。也就是說，絕對公平，沒有地方會拿的比別人多。“這樣最保險，不存在任何風(fēng)險，不需避嫌。”江蘇一個投資商指出，此舉看似公平，實際卻并不一定合理。“每個地區(qū)的實際資源情況和建設(shè)條件都不同，這種管理方式太過簡單。”
事實上，地方能源主管部門也有難言苦衷。去年分布式光伏還遭遇了這樣一個插曲：一些地區(qū)和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案(核準)程序不透明等問題，甚至出現(xiàn)新建電源項目投資開發(fā)的投機行為，從而增加了項目建設(shè)成本，擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序。由此，國家能源局為規(guī)范市場秩序，開展了打擊路條倒賣的行動。這一文件在當(dāng)前國內(nèi)的政治環(huán)境下，加劇了緊張氣氛，導(dǎo)致各方更加謹慎。而歸根結(jié)底，是政府的管理程序缺乏清晰明確的標準。
地方政府對分布式光伏實行備案制管理。按照國家能源局的要求，“各省(自治區(qū)、直轄市)能源主管部門應(yīng)進一步完善光伏電站項目備案管理辦法，下放到省級以下地方政府能源主管部門進行備案管理的，應(yīng)提出規(guī)范的備案管理要求。項目備案文件應(yīng)明確項目建設(shè)內(nèi)容、投資主體、建設(shè)場址及外部建設(shè)條件等要素，針對光伏電站項目開發(fā)周期短的特點，對備案文件的有效期限以及撤銷、變更的條件和流程應(yīng)作明確規(guī)定。在有效期內(nèi)未開工建設(shè)且未按規(guī)定申請延期的，項目備案文件到期后自動失效。”
但在實際執(zhí)行中，地方能源主管部門提出的標準未能清晰識別出備案申請的優(yōu)劣。而讓分布式光伏開發(fā)商始料不及的是，相比光照資源，屋頂反而成了投資電站最稀缺的資源。于是，分布式光伏備案變成了分布式屋頂資源備案。“我們省有100兆瓦的規(guī)模，要求地市層層上報，最后的備案數(shù)量達到300多兆瓦。”南方某省一位分布式光伏投資人說。
“我們市一開始就跟企業(yè)說明，備案與指標不掛鉤，按照電站建成并網(wǎng)的順序，優(yōu)先享受省里能源局給的分布式指標，沒有享受到當(dāng)年指標的順延到下一年。后來又出文件，規(guī)定備案3個月內(nèi)動工、6個月建成。如果延期超限，企業(yè)要申請備案延期，否則取消備案。”某市能源主管部門相關(guān)負責(zé)人告訴記者，備案制要明確時限，“一定時間內(nèi)不做就要取消”。
某地一位不愿意透露姓名的能源局官員告訴記者，關(guān)于備案和指標管理，國家和省里的政策太多，變化太快太大。“有很多規(guī)定并沒有完全施行，因為還涉及到屋頂資源等情況，變數(shù)太多。備案管理和分配規(guī)模的關(guān)系，我們一直在想辦法。”他說。
正因如此，2014年多地分布式光伏項目都拖到了9月才開工建設(shè)，并網(wǎng)也由此集中到了年底和今年年初，從而影響了目標完成。
地方規(guī)劃應(yīng)更細致
2014年是分布式全面推開的第一年，國家層面目標和各項政策同時下發(fā)，時間緊任務(wù)重，地方分布式管理工作有些著急也是在所難免。
中東部很多省份非常重視分布式光伏，地方政策下得也很快。這些政策文件首先都強調(diào)了規(guī)劃指導(dǎo)的重要性。國家發(fā)改委能源研究所一位專家也表示，各省的規(guī)劃是其核準項目的依據(jù)。國家給地方下達的指標會參考各省自己的規(guī)劃，同時也會請地方提反饋意見。省內(nèi)有規(guī)劃，會更容易跟國家能源主管部門商討適合本省的指標。
但因分布式光伏推動過快，各地方政府雖有規(guī)劃，但都只是目標、財政補助、政策等，沒有根據(jù)分布式光伏的特點，認真研究當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，“匆忙上陣”。
“分布式光伏接入當(dāng)?shù)嘏潆娋W(wǎng)，更應(yīng)該考慮當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)網(wǎng)架結(jié)構(gòu)和負荷的實際，而不僅僅是太陽能資源、土地資源、屋頂資源等資源條件。”一位資深業(yè)界技術(shù)專家指出，地方的規(guī)劃，應(yīng)該是在資源條件普查的基礎(chǔ)上，充分了解區(qū)域電網(wǎng)接入實際，考慮消納問題。只有詳細摸底，有的放矢制定當(dāng)?shù)氐姆植际焦夥l(fā)展規(guī)劃，才能擠干水分，合理科學(xué)分配配額。
