完善并網(wǎng)管理服務(wù)，解決并網(wǎng)接入難問題
對于分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入問題，國務(wù)院及國務(wù)院能源主管部門均提出了十分具體的要求和規(guī)定。
國發(fā)[2013]24號文明確提出電網(wǎng)企業(yè)要加強與光伏發(fā)電相適應的電網(wǎng)建設(shè)和改造，保障配套電網(wǎng)與光伏發(fā)電項目同步建成投產(chǎn)。
主要包括四個方面：簡化分布式光伏發(fā)電的電網(wǎng)接入方式和管理程序，公布并網(wǎng)服務(wù)流程，建立簡捷高效的并網(wǎng)服務(wù)體系;分布式光伏發(fā)電接入引起的公共電網(wǎng)改造部分由電網(wǎng)企業(yè)投資建設(shè);優(yōu)化系統(tǒng)調(diào)度運行，優(yōu)先保障光伏發(fā)電運行，確保光伏發(fā)電項目及時并網(wǎng)，全額收購所發(fā)電量;對分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關(guān)服務(wù)費用。
國能新能[2014]406號文和國能新能[2013]433號文則針對前三個方面，提出了更為具體細致的規(guī)定要求。但在實際建設(shè)過程中，各分布式光伏發(fā)電開發(fā)企業(yè)還是普遍反映并網(wǎng)接入難。這既需要從管理流程上予以規(guī)范，又要從統(tǒng)籌規(guī)劃上予以規(guī)范，還要從利益機制上予以補償，從三個方面來統(tǒng)籌推進加以解決。分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入要統(tǒng)籌納入配電網(wǎng)規(guī)劃。
國能新能[2014]406號文規(guī)定，各級電網(wǎng)企業(yè)在進行配電網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)時，要充分考慮當?shù)胤植际焦夥l(fā)電的發(fā)展?jié)摿Α⒁?guī)劃和建設(shè)情況，采用相應的智能電網(wǎng)技術(shù)，配置相應的安全保護和運行調(diào)節(jié)設(shè)施。按照國家現(xiàn)行管理體制，政府能源主管部門是電力規(guī)劃管理主體和責任主體，電網(wǎng)企業(yè)只是規(guī)劃參與者和電網(wǎng)建設(shè)實施者。
配電網(wǎng)規(guī)劃是否包括分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)接入或接納能力是否足夠，最終的責任承擔主體在政府能源主管部門而不是電網(wǎng)企業(yè)。所以，電網(wǎng)企業(yè)在研究編制配電網(wǎng)規(guī)劃過程中，要與配電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)分布式電源規(guī)劃及其布局、時序進行充分銜接統(tǒng)籌;政府能源主管部門在牽頭組織研究和最終審定配電網(wǎng)規(guī)劃時，要主動統(tǒng)籌協(xié)調(diào)平衡，滾動調(diào)整分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃時，必須同步完成配電網(wǎng)的滾動調(diào)整，以確保分布式光伏發(fā)電在能夠得到及時并網(wǎng)接入和消納。
不在分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃內(nèi)的項目，能源主管部門不得核準，電網(wǎng)企業(yè)不接受并網(wǎng)接入申請。
政府能源主管部門下達的全國及各地區(qū)年度指導規(guī)模必須以分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃為前提。年度指導規(guī)模及其項目原則上與兩個規(guī)劃相一致。超過規(guī)劃年度規(guī)模及項目的，只有配電網(wǎng)確實有能力保證及時并網(wǎng)接入的，才可以增列入年度指導規(guī)模，同時滾動調(diào)整兩個規(guī)劃。嚴格流程管理和責任追究。
國能新能[2014]406號文規(guī)定，要在市縣(區(qū))電網(wǎng)企業(yè)設(shè)立分布式光伏發(fā)電“一站式”并網(wǎng)服務(wù)窗口，明確辦理并網(wǎng)手續(xù)的申請條件、工作流程、辦理時限，并在電網(wǎng)企業(yè)相關(guān)網(wǎng)站公布。
國能新能[2013]433號文規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)收到項目單位并網(wǎng)接入申請后，應在20個工作日內(nèi)出具并網(wǎng)接入意見，對于集中多點接入的分布式光伏發(fā)電項目可延長到30個工作日。對于同時符合分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃和配電網(wǎng)規(guī)劃、且在年度指導規(guī)模內(nèi)的項目，電網(wǎng)企業(yè)應該嚴格按照上述規(guī)定流程和時間要求辦理，按期出具并網(wǎng)接入意見，并且嚴格按照合理工期或雙方約定確保項目按期接入并網(wǎng)。除不可抗力外，不能按期完成的，應該依法依規(guī)追究電網(wǎng)企業(yè)及其相關(guān)人員責任。因為能源主管部門核準配網(wǎng)項目滯后或政府部門原因造成不能按期完成的，應該依法依規(guī)追究相關(guān)政府部門及其人員的責任。
及時開辟電網(wǎng)企業(yè)合理補償渠道。分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關(guān)服務(wù)費用，會相應直接減少電網(wǎng)企業(yè)收益。電網(wǎng)企業(yè)負責分布式光伏發(fā)電項目的接入系統(tǒng)工程以及因接入引起的公共電網(wǎng)改造部分投資。根據(jù)發(fā)展需要建設(shè)分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)運行監(jiān)測、功率預測和優(yōu)化運行相結(jié)合的綜合技術(shù)體系，提供可明確區(qū)分項目總發(fā)電量、“自發(fā)自用”電量(包括合同能源服務(wù)方式中光伏企業(yè)向電力用戶的供電量)和上網(wǎng)電量，并具備向電力運行調(diào)度機構(gòu)傳送項目運行信息功能的電能計量表等，都需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加投資。
此外，落實國家規(guī)定的管理流程和時間要求，也需要電網(wǎng)企業(yè)額外增加人財物成本。按照權(quán)責利均衡原則，在落實電網(wǎng)企業(yè)無歧視并網(wǎng)接入服務(wù)責任的同時，需要及時針對直接收益減少、投資回收困難和成本增加，開辟足額補償渠道。特別是要結(jié)合獨立輸配電價改革試點，將相關(guān)配電網(wǎng)投資及時足額納入電網(wǎng)企業(yè)有效資產(chǎn)，將相關(guān)成本及時足額列入準許成本，通過電價回收，保證合理收益。
創(chuàng)建縣區(qū)專業(yè)互助組織，破解屋頂落實難難題
國發(fā)[2013]24號文明確提出，要完善土地支持政策和建設(shè)管理：對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標;探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本;光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地;完善光伏發(fā)電項目建設(shè)管理并簡化程序。
國能新能[2014]406號文也明確提出，要鼓勵地方政府建立光伏發(fā)電應用協(xié)調(diào)工作機制，引導建筑業(yè)主單位(含使用單位)自建或與專業(yè)化企業(yè)合作建設(shè)屋頂光伏發(fā)電工程，主動協(xié)調(diào)電網(wǎng)接入、項目備案、建筑管理等工作：對屋頂面積達到一定規(guī)模且適宜光伏發(fā)電應用的新建和改擴建建筑物，應要求同步安裝光伏發(fā)電設(shè)施或預留安裝條件;政府投資或財政補助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，應優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應用。
“屋頂落實難”并非沒有屋頂資源，而是難以協(xié)調(diào)使用。“國土批準難”主要是土地屬性變化大，審批時間長。如何把國務(wù)院及其能源主管部門的有關(guān)扶持政策落實到位，解決好屋頂落實難和國土批準難問題，關(guān)鍵是要發(fā)揮地方政府主導作用，既要全過程加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，又要有專門組織具體操作。
地方政府要研究出臺屋頂資源使用指導意見。對于建筑物不同屬性(政府、企業(yè)或個人，國有企業(yè)或民營企業(yè))及其屋頂不同類型(主要是指在屋頂安裝光伏發(fā)電的難易程度)分別予以規(guī)范，分類規(guī)范屋頂使用補償標準。如對政府機構(gòu)和國有企業(yè)所屬建筑物，適宜光伏發(fā)電應用的，具備安裝條件的應限期安裝，不具備安裝條件但改造費用較少的應限期改造后安裝;政府投資或財政補助的公共建筑、保障性住房、新城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，應優(yōu)先考慮光伏發(fā)電應用。
分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃要落實好屋頂使用意向。當建筑物屋頂擁有者、項目單位和電力用戶不是同一主體時，由于經(jīng)濟關(guān)系復雜，利益難以平衡，需要地方政府出面協(xié)調(diào)。地方政府在研究編制分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃過程中，要逐項落實屋頂資源意向，不僅要計算統(tǒng)計屋頂類型、面積等數(shù)據(jù)資料，更要落實好屋頂擁有者同意安裝并消納分布式光伏發(fā)電的使用意向書。
各縣區(qū)及大型開發(fā)區(qū)成立專業(yè)互助組織，協(xié)助地方政府具體承擔屋頂落實、電網(wǎng)接入、項目備案、建筑管理等事宜。專業(yè)互助組織為非盈利組織，既有與分布式光伏發(fā)電相關(guān)的政府部門參與，又有相關(guān)投資企業(yè)參與，收入來源是地方政府專項采購服務(wù)費用和光伏發(fā)電項目前期工作商品化收益。
在分布式光伏發(fā)電專項規(guī)劃研究編制階段，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府具體落實各類屋頂使用意向書和相關(guān)土地資源屬性界定等工作，增強規(guī)劃可操作性。專項規(guī)劃以法定程序?qū)徟己螅瑢I(yè)互助組織協(xié)助地方政府逐項落實項目開發(fā)方式和發(fā)電消納方案，項目開發(fā)方式包括屋頂擁有者自主投資開發(fā)、合作開發(fā)或出讓外來投資者開發(fā)等。
國家年度指導規(guī)模下發(fā)后，專業(yè)互助組織協(xié)助地方政府將合作開發(fā)和外來投資者開發(fā)的項目進行市場公開招標，擇優(yōu)選擇投資主體;確定項目投資主體后，協(xié)助辦理屋頂落實、電網(wǎng)接入、項目備案等事宜。
創(chuàng)新分布式光伏發(fā)電投融資模式
國發(fā)[2013]24號文提出，要開放用戶側(cè)分布式電源建設(shè)，支持和鼓勵企業(yè)、機構(gòu)、社區(qū)和家庭安裝、使用光伏發(fā)電系統(tǒng)。
分布式光伏發(fā)電投資模式可以分為三類：第一類是自主投資模式，就是擁有屋頂資源的機關(guān)、機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)和家庭等自行投資安裝使用分布式光伏發(fā)電，自發(fā)自用為主，余量賣給電網(wǎng)企業(yè)或其他用戶、售電公司。該模式生產(chǎn)關(guān)系最為簡單、協(xié)調(diào)量少，無論是從分布式光伏發(fā)電的功能定位，還是從實施難易程度來看，自主投資模式都應該得到國家優(yōu)先支持和鼓勵。為促進該模式優(yōu)先發(fā)展，可以通過設(shè)立縣區(qū)互助組織或區(qū)域?qū)I(yè)化運營企業(yè)，來統(tǒng)籌協(xié)助解決各家各戶的光伏發(fā)電系統(tǒng)的運行維護問題。
第二類是合作投資模式，就是屋頂資源擁有者通過與其他投資者合資，共同投資建設(shè)分布式光伏發(fā)電。這里的其他投資者范圍較廣，既可以是個人投資者，又可以是資金投資者，還可以是能源類專業(yè)公司等。對于社區(qū)和家庭的屋頂而言，在屋頂擁有者不具備完全自主投資能力時，應支持和鼓勵屋頂擁有者優(yōu)先吸納社區(qū)內(nèi)甚至相鄰家庭的個人投資者合資開發(fā)分布式光伏發(fā)電，同時共同就地消納。鼓勵專業(yè)化能源服務(wù)公司與用戶合作，合資投資建設(shè)和經(jīng)營管理為用戶供電的光伏發(fā)電及相關(guān)設(shè)施。
第三類是出讓投資模式，就是屋頂資源擁有者出租讓渡給其他投資者投資安裝分布式光伏發(fā)電，并且消納其發(fā)電。該模式生產(chǎn)關(guān)系復雜、協(xié)調(diào)量大，前期工作時間長，需要地方政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
對于分布式光伏發(fā)電融資創(chuàng)新，國能新能[2014]406號文提出了具體思路。一是鼓勵銀行等金融機構(gòu)對分布式光伏發(fā)電項目提供優(yōu)惠貸款，采取靈活的貸款擔保方式，探索以項目售電收費權(quán)和項目資產(chǎn)為質(zhì)押的貸款機制。
二是鼓勵銀行等金融機構(gòu)與地方政府合作建立分布式光伏發(fā)電項目融資服務(wù)平臺，與光伏發(fā)電骨干企業(yè)建立銀企戰(zhàn)略合作關(guān)系，探索對有效益、有市場、有訂單、有信譽的“四有企業(yè)”實行封閉貸款。
三是鼓勵地方政府結(jié)合民生項目對分布式光伏發(fā)電提供貸款貼息政策。
四是鼓勵采用融資租賃方式為光伏發(fā)電提供一體化融資租賃服務(wù)，鼓勵各類基金、保險、信托等與產(chǎn)業(yè)資本結(jié)合，探索建立光伏發(fā)電投資基金，鼓勵擔保機構(gòu)對中小企業(yè)建設(shè)分布式光伏發(fā)電開展信用擔保，在支農(nóng)金融服務(wù)中開展支持光伏入戶和農(nóng)業(yè)設(shè)施光伏利用業(yè)務(wù)。
五是建立以個人收入等為信用條件的貸款機制，逐步推行對信用度高的個人安裝分布式光伏發(fā)電提供免擔保貸款。
六是繼續(xù)推進分布式光伏發(fā)電應用示范區(qū)建設(shè)，重點開展發(fā)展模式、投融資模式及專業(yè)化服務(wù)模式創(chuàng)新。鼓勵示范區(qū)政府與銀行等金融機構(gòu)合作開展金融服務(wù)創(chuàng)新試點，通過設(shè)立公共擔?；稹⒐操Y金池等方式為本地區(qū)光伏發(fā)電項目提供融資服務(wù)。
創(chuàng)新完善電價補貼政策和補貼資金管理
國發(fā)[2013]24號文提出對分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼的政策，建立由電網(wǎng)企業(yè)按月轉(zhuǎn)付補貼資金的制度。中央財政按季度向電網(wǎng)企業(yè)預撥補貼資金，確保補貼資金及時足額到位。對分布式光伏發(fā)電自發(fā)自用電量免收可再生能源電價附加等針對電量征收的政府性基金。
發(fā)改價格[2013]1638號文明確規(guī)定對分布式光伏發(fā)電實行按照全電量補貼的政策，電價補貼標準為每千瓦時0.42元(含稅)，通過可再生能源發(fā)展基金予以支付，由電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付。其中，分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用有余上網(wǎng)的電量，由電網(wǎng)企業(yè)按照當?shù)厝济簷C組標桿上網(wǎng)電價收購。
對分布式光伏發(fā)電系統(tǒng)自用電量免收隨電價征收的各類基金和附加，以及系統(tǒng)備用容量費和其他相關(guān)并網(wǎng)服務(wù)費。國家根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展規(guī)模、發(fā)電成本變化情況等因素，逐步調(diào)減光伏電站標桿上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電電價補貼標準，以促進科技進步，降低成本，提高光伏發(fā)電市場競爭力。
鼓勵通過招標等競爭方式確定分布式光伏發(fā)電電價補貼標準，但通過競爭方式形成的電價補貼標準不得高于國家規(guī)定的電價補貼標準。
財政部《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關(guān)問題的通知》(以下簡稱財建[2013]390號)明確，國家補貼資金通過電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)付給分布式光伏發(fā)電項目單位，并規(guī)范了資金撥付流程：中央財政根據(jù)可再生能源電價附加收入及分布式光伏發(fā)電項目預計發(fā)電量，按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財政部門預撥補貼資金。
電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)項目發(fā)電量和國家確定的補貼標準，按電費結(jié)算周期及時支付補貼資金。具體支付辦法由國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、地方獨立電網(wǎng)企業(yè)制定。國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司具體支付辦法報財政部備案，地方獨立電網(wǎng)企業(yè)具體支付辦法報省級財政部門備案。
年度終了后1個月內(nèi)，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司對經(jīng)營范圍內(nèi)的項目上年度補貼資金進行清算，經(jīng)省級財政、價格、能源主管部門審核同意后報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。地方獨立電網(wǎng)企業(yè)對經(jīng)營范圍內(nèi)的項目上年度補貼資金進行清算，由省級財政部門會同價格、能源主管部門核報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局。財政部會同國家發(fā)展改革委、國家能源局審核清算。
國能新能[2014]406號文結(jié)合發(fā)展過程中的實際難題，對分布式光伏發(fā)電的電費結(jié)算和補貼撥付進行了補充完善。一是各電網(wǎng)企業(yè)按月(或雙方約定)與分布式光伏發(fā)電項目單位(含個人)結(jié)算電費和轉(zhuǎn)付國家補貼資金，要做好分布式光伏發(fā)電的發(fā)電量預測，按分布式光伏發(fā)電項目優(yōu)先原則做好補貼資金使用預算和計劃，保障分布式光伏發(fā)電項目的國家補貼資金及時足額轉(zhuǎn)付到位。
二是電網(wǎng)企業(yè)應按照有關(guān)規(guī)定配合當?shù)囟悇?wù)部門處理好購買分布式光伏發(fā)電項目電力產(chǎn)品發(fā)票開具和稅款征收問題。三是對已備案且符合年度規(guī)模管理的項目，電網(wǎng)企業(yè)應做好項目電費結(jié)算和補貼發(fā)放情況的統(tǒng)計，并按要求向國家和省級能源主管部門及國家能源局派出機構(gòu)報送相關(guān)信息。
四是項目并網(wǎng)驗收后，電網(wǎng)企業(yè)代理按季度向財政部和國家能源局上報項目補貼資格申請。
從理論分析，只要嚴格執(zhí)行國家發(fā)展改革委、財政部和國家能源局相繼出臺的上述政策文件，就能夠較好地解決電費回收和電價補貼到位的問題。但在實際執(zhí)行過程中，卻反映出兩大難題并沒有得到較好解決。
分析原因：其一，分布式光伏發(fā)電發(fā)展時間不長，新做法涉及眾多政府部門和環(huán)節(jié)，需要一定時間來調(diào)整完善各類配套政策和理順工作流程，發(fā)展初期出現(xiàn)這些問題是正常的。
其二，國家財政補貼資金總量有缺口，中央財政根據(jù)可再生能源電價附加收入及分布式光伏發(fā)電項目預計發(fā)電量，難以足額按季向國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司及地方獨立電網(wǎng)企業(yè)所在省級財政部門預撥補貼資金。電網(wǎng)企業(yè)也因此難以根據(jù)項目發(fā)電量和國家確定的補貼標準，按電費結(jié)算周期及時足額支付補貼資金。這就需要堅持發(fā)展規(guī)模與財政補貼能力直接掛鉤的原則，量財力而定發(fā)展規(guī)模。
其三，國家補貼資金撥付流程尚待優(yōu)化，需要更加發(fā)揮電網(wǎng)企業(yè)作用，強化統(tǒng)籌規(guī)劃和部際聯(lián)席項目核準制，增強信息透明度，充分利用互聯(lián)網(wǎng)來縮短審核時間，加快撥付節(jié)奏。其四，全面推行電網(wǎng)企業(yè)電費收取委托制。在分布式光伏發(fā)電發(fā)展初期，國家明確委托電網(wǎng)企業(yè)負責為分布式光伏發(fā)電項目無償提供電費收取、補貼申領(lǐng)等服務(wù)，為此發(fā)生的相關(guān)成本應統(tǒng)一從可再生能源電價附加中支付，或列入獨立輸配電價中的輸配電網(wǎng)準許成本予以回收。
